Региональное
Законодательство
Самарская область

Решение Самарского областного суда от 27.03.2013 <О признании недействующей статьи 3.4 Закона Самарской области N 105-ГД от 06.04.2006 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области" в части слов "скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф">

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 27 марта 2013 года

Самарский областной суд в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Козик С.В.,
с участием прокурора Гуляевой Е.С.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению Р. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений нормативного правового акта,

установил:

Р. обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими частей 2, 3, 6, 7 статьи 3.3 и статьи 3.4 Закона Самарской области от 06.04.2005 № 105-ГД "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечение отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области", свои требования обосновал следующим.
Часть 2 статьи 3.3 предусматривает, что предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется, не должна превышать 150 человек. Часть 3 статьи 3.3 определяет, что в одном специально отведенном месте в одно время не может быть проведено более одного публичного мероприятия. Часть 6 статьи 3.3 определяет норму предельной наполняемости специально отведенных мест - один человек на 1 квадратный метр. Частью 7 статьи 3.3 предусмотрено, что специально отведенные места могут использоваться для проведения массовых мероприятий в случае отсутствия информации о проведении публичных мероприятий. В статье 3.4 Закона Самарской области перечислены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается. По мнению заявителя вышеназванные нормы закона Самарской области противоречат Конституции РФ и Федеральному закону № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Установленная законом субъекта численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется, в количестве, не превышающем 150 человек, ограничивает конституционные права граждан и противоречит части 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. Указанная в региональном законе численность ограничивает конституционное право граждан "города-миллионера" (в т.ч. и его), в условиях городских округов эта цифра слишком мала.
Устанавливая в статье 3.4 закона субъекта ограничения, касающиеся установления конкретных мест, где проведение публичных мероприятий запрещается, Самарская Губернская Дума вышла за рамки своих полномочий, поскольку условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы только в Федеральном законе и они обозначены в части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. В соответствии с частью 2.2 статьи 8 Федерального закона законом субъекта в определенных целях могут быть дополнительно определены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий. В оспариваемой статье 3.4 установлен дополнительный перечень таких мест, при этом данная норма не содержит мотивированного обоснования таких ограничений.
В условиях густой населенности городов и отсутствия огромных площадей в связи с принятием перечня мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается, с учетом введенных ст. 3.4 ограничений, реализовать свои конституционные права гражданам Самарской области будет невозможно.
Данная норма противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ, в которой определено, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах.
Кроме того, Федеральный закон не предусматривает ограничений по расстоянию от перечисленных в статье 8 мест и отсутствует такое понятие, как радиус, которое не отвечает требованиям четкости и определенности юридической нормы.
Установленная законом субъекта норма предельной наполняемости специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий - один человек на 1 кв. метр - также направлена по мнению заявителя на воспрепятствование собираться мирно, в связи с отсутствием в городе мест соответствующей площади в случае большого количества участников публичного мероприятия. Что в свою очередь станет причиной отказа в согласовании места проведения публичного мероприятия.
Кроме этого, части 2 и 4 статьи 3.3 Закона Самарской области исходя из их содержания, противоречат друг другу, что порождает неопределенность и возможность произвольного их толкования, что в свою очередь является основанием для признания их незаконными и противоречащими действующему законодательству.
В связи с перечисленным заявитель полагает, что оспариваемые им нормы Закона Самарской области по своей сути представляют собой завуалированный запрет на проведение неугодных публичных мероприятий в городе Самаре и в области в целом, в связи с чем, ограничивает его права, предусмотренные Конституцией РФ, Федеральным законом № 54-ФЗ, а также статьей 20 Всеобщей декларации прав человека.
В судебном заседании заявитель Р. свои требования поддержал в полном объеме.
Представители Самарской Губернской Думы, Правительства Самарской области и Департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области заявленные Р. требования не признали, пояснив, что при принятии оспариваемых норм регионального закона, Самарская Губернская Дума действовала в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством. Оспариваемые заявителем нормы в противоречие с законом, имеющим большую юридическую силу, не вступают. Права заявителя на организацию и участие в публичных мероприятий оспариваемыми им нормами не ущемляются и не ограничиваются.
Суд, выслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, изучив материалы дела, приходит к выводу о том, что требования Р. подлежат частичному удовлетворению, при этом суд исходит из следующего.
Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Статья 55 Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, урегулировано нормами Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона № 54-ФЗ, в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, могут издавать и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, в силу части 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.
Предоставляя органам исполнительной власти субъекта указанное право определять специальные места, порядок их использования, нормы их предельной заполняемости и предельной численности, Федеральный закон № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" установил требования, которые должны соблюдаться при определении таких мест, а именно, должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц (часть 1.2 статьи 8).
В части 2.2 этой же нормы Федеральный закон предоставил полномочия законодателю субъекта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Согласно части 2 статьи 7 этого же Федерального закона порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
Во исполнение предоставленных частью 2 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" субъекту Российской Федерации полномочий Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области от 08.04.2005 № 105-ГД "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области".
Заявителем оспариваются отдельные положения названного Закона Самарской области в редакции Закона Самарской области от 20.12.2012 № 132-ГД, действовавшей на настоящий момент. Данная редакция Закона была опубликована в "Волжской коммуне" 21.12.2002.
Так, Р. оспаривает следующие положения Закона Самарской области от 08.04.2005 № 105-ГД "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 20.12.2012 № 132-ГД):
Положения статьи 3.3 "Порядок использования специально отведенных мест":
Часть 2. Предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется, не должна превышать 150 человек.
Часть 3. В одном специально отведенном месте в одно время не может быть проведено более одного публичного мероприятия.
Часть 6. Норма предельной заполняемости специально отведенных мест - один человек на 1 квадратный метр.
Часть 7. Специально отведенные места могут использоваться для проведения массовых мероприятий в случае отсутствия информации о проведении публичных мероприятий.
Статью 3.4 "Места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается" (в полном объеме):
В соответствии с частью 2.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" к числу мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций относятся места в радиусе 150 метров от:
опасных производственных объектов и военных объектов; зданий, занимаемых учреждениями дошкольного, общего образования;
скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф;
зданий и объектов, используемых для богослужений, проведение религиозных обрядов и церемоний;
зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи.
Устанавливая в частях 2 и 6 статьи 3.3 Закона Самарской области предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется, до 150 человек и норму предельной заполняемости этих мест - один человек на 1 квадратный метр, законодатель Самарской области действовал в рамках полномочий, определенных, федеральным законодательством, а именно, частью 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". При этом субъектом соблюдено требование, установленное названным Федеральным законом о предельной минимальной численности в 100 человек.
Доводы Р. о противоречии Закона субъекта в указанной части нормам Федерального закона № 54 являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании правовых норм. В соответствии с названным Федеральным законом органы исполнительной власти должны определить специально отведенные места одновременно с установлением нормы их предельной заполняемости и предельной численности лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется.
Кроме того, право субъекта установить нормы предельной заполняемости, вытекает и из требований пункта 7 части 4 статьи 5, пункта 4 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в соответствии с которыми норма предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в зависимости от места проведения такого публичного мероприятия.
В ходе рассмотрения настоящего дела не было представлено доказательств тому, что установленная оспариваемыми нормами предельная численность и норма заполняемости были приняты с нарушением установленных санитарных или иных норм и правил.
Как пояснил в судебном заседании представитель Департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области, в законе субъекта данные нормы были приняты исходя из реальной возможности обеспечить в пределах полномочий органов исполнительной власти субъекта или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказания им при необходимости неотложной медицинской помощи, учитывая, что данные нормы предусмотрены для случаев, когда уведомление о проведении мероприятия не требуется. А перечисленные обязанности органов исполнительной власти и местного самоуправления установлены в статьях 12 и 14 Федерального закона № 54-ФЗ.
Доказательств того, что установленные законом субъекта меры являются неадекватными, суду представлено не было.
При этом не усматривается нарушений прав заявителя, поскольку оспариваемые нормы не умаляют его право на организацию либо участие в публичном мероприятии. Данное право не является абсолютным, в силу положений Конституции РФ и статьи 11 Конвенции о защите прав человека, оно может быть ограничено федеральным законом в целях обеспечения права и одновременно в целях соблюдения надлежащего общественного порядка и безопасности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников мероприятия, так и лиц не участвующих в нем, путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности.
В данном случае такие ограничения и условия проведения мероприятий установлены Федеральным законом № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", который и предоставил право субъектам устанавливать нормы, касающиеся порядка проведения таких мероприятий.
Учитывая перечисленные выше нормы действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые заявителем части 3 и 7 статьи 3.3 Закона Самарской области № 105-ГД также приняты законодателем субъекта в рамках предоставленных полномочий, они также относятся к порядку проведения публичного мероприятия. Никаких дополнительных ограничений прав заявителя не вводят и не противоречат нормам Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Более того, в статье 8 Федерального закона № 54-ФЗ, которая наделяет органы исполнительной власти субъекта полномочием определять специально отведенные места, одновременно устанавливая определенные критерии для этого, установлено правило, а именно в части 1.2 указывается, что в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в одно и то же время, очередность использования этих мест определяется исходя из времени получения уведомления соответствующим органом.
Данные оспариваемые заявителем нормы направлены на обеспечение жизни и здоровья лиц, участвующих в публичном мероприятии, лиц, не участвующих в них, но находящихся в непосредственной близости, и одновременно на возможность органами власти и местного самоуправления обеспечить надлежащий общественный порядок и безопасность.
В соответствии с частью 2.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
В целях реализации названной нормы в статье 3.4 Закона Самарской области определены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается. При этом в данной норме также указано, что запрет установлен в соответствии с частью 2.2. статьи 8 Федерального закона, т.е. именно в целях, указанных в федеральной норме. К таким местам законом субъекта отнесены опасные производственные объекты, военные объекты, объекты социальной инфраструктуры, занимаемые учреждениями дошкольного, общего образования и занимаемые организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, а также зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний.
Право граждан на образование, получение медицинской помощи гарантируется государством, поэтому в данном случае включение данных объектов в число мест, вблизи которых запрещается проведение публичных мероприятий, обусловлено именно необходимостью обеспечения баланса интересов граждан, участвующих в мероприятии и с другой стороны, гарантированного государством доступа граждан к объектам инфраструктуры.
Проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".
Запрет на проведение публичных мероприятий в радиусе 150 метров от опасных производственных объектов и военных объектов не противоречит требованиям Федерального закона № 54-ФЗ, где в пункте 1 части 2 статьи 8 прямо предусмотрен запрет на территории, непосредственно прилегающей к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности.
Таким образом, суд пришел к выводу, что включение указанных мест в число мест, где проведение публичных мероприятий запрещается, согласуется с нормами федерального законодательства и не противоречит ему, было осуществлено законодателем субъекта в пределах предоставленных полномочий и именно в тех целях, о которых говорится в части 2.2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. При этом определение прилегающий к данным объектам территории понятием "радиус" не привело к лишению права заявителя на организацию публичных мероприятий и участие в них.
Что касается запрещения проведения публичных мероприятий в радиусе 150 метров от скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф, в данном случае суд усматривает противоречие федеральному законодательству.
Включая данные объекты в число мест, где проведение публичных мероприятий запрещено, законодатель Самарской области не учел требования части 3 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ, в соответствии с которыми не запрещается проводить публичные мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а лишь предписывается установить каждому субъекту порядок проведения таких мероприятий с учетом особенностей перечисленных объектов. Не установлен такой запрет и нормами Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ".
В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) относятся, в том числе, объекты недвижимого имущества со связанности с ними произведениями скульптуры, представляющие собой ценность с точки зрения архитектуры, градостроительства и др.
Таким образом, перечисленные в статье 3.4 регионального закона скульптурные, архитектурные мемориальные сооружения, где данный закон запретил проведение публичных мероприятий, включают в себя и объекты культурного наследия, в отношении которых Федеральным законом разрешено проведение таких мероприятий в определенном порядке.
Учитывая данные обстоятельства, суд приходит к выводу, что в данном случае Законом Самарской области введены дополнительные ограничения, тогда как в силу действующего законодательства субъекту РФ такое право не предоставлено. Поэтому в части запрета проведения публичных мероприятий в радиусе 150 метров от скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф, Закон Самарской области противоречит нормам федерального законодательства и затрагивает права и интересы заявителя на участие в публичном мероприятии, поэтому в этой части Закон подлежит признанию недействующим с момента вступления в законную силу решения суда.
В остальной части в силу статьи 253 ГПК РФ оснований для удовлетворения требований Р. не имеется по изложенным выше основаниям, ввиду отсутствия противоречия оспариваемых им норм регионального закона нормам федерального законодательства. Самарская Губернская Дума принимая оспариваемые в этой части нормы закона субъекта, действовала в рамках полномочий, установленных Федеральным законом. Нарушений прав заявителя на организацию и участие в публичных мероприятиях не усматривается.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Требования Р. удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 3.4 Закона Самарской области № 105-ГД от 06.04.2006 (в редакции Закона Самарской области от 20.12.2012 № 132-ГД) в части слов "скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф". В удовлетворении остальных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
28.08.2013 определением СК по административным делам Верховного Суда Российской Федерации решение Самарского областного суда от 27.03.2013 в части оставления без удовлетворения заявления Р. о признании недействующей ст. 3.4 Закона Самарской области № 105-ГД (в редакции Закона Самарской области от 20 декабря 2012 г. № 132-ГД) отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Р. частично удовлетворить, признать недействующей с момента принятия настоящего решения статью 3.4 Закона Самарской области от 6 апреля 2005 г. № 105-ГД "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области" в части слова "радиус".
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА


------------------------------------------------------------------