Региональное
Законодательство
Самарская область

Решение Самарского областного суда от 19.03.2013 <О признании недействующими отдельных положений разделов 4 и 5 территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 29.12.2012 N 834>

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 марта 2013 года

Самарский областной суд в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Козик С.В.,
с участием прокурора Ремиз Н.Ю.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 29.12.2012 № 834.
Свои требования прокурор обосновывает тем, что положения указанного нормативного правового акта в части утверждения нормативов объема медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансового обеспечения противоречат федеральному законодательству.
В силу положений статьи 5 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в РФ" к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.
Согласно статьи 6 названного Закона к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится в том числе, утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.
Постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 № 1074 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
В соответствии с Федеральной программой органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования), с учетом предусмотренных федеральной программой нормативов, а также вправе определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.
Анализируя вышеперечисленные положения федерального законодательства, прокурор говорит о том, что принимаемые органами государственной власти субъектов РФ территориальные программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи должны соответствовать положениям федеральной программы, при этом органы государственной власти вправе предусматривать лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи гражданам.
Разделом 5 Федеральной программы установлены нормативы объема медицинской помощи, разделом 6 установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ.
В нарушение действующего федерального законодательства территориальной программой, утвержденной оспариваемым постановлением, установлены нормативы объема медицинской помощи, отличающиеся в сторону уменьшения от нормативов, содержащихся в Федеральной программе.
Учитывая действующее законодательство, снижение субъектом РФ гарантированного объема бесплатной медицинской помощи недопустимо.
Следовательно, указанные положения территориальной программы нарушают права граждан, проживающих на территории Самарской области, на получение медицинской помощи в объеме, определенном в федеральной программе.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области заявленные требования поддержал в полном объеме по мотивам, изложенным выше.
Представители Правительства Самарской области, Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, заявленные требования не признали со ссылкой на то, федеральной программой установлены средние значения нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансового обеспечения, при этом предусмотрено, что при формировании территориальной программы нормативы объемов медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта РФ, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций. В связи с применением при корректировке коэффициентов применительно к Самарской области, происходит и расхождение с нормативами, установленными федеральной программой. Также представителями обращено внимание на то, что федеральной программой устанавливаются именно средние нормативы, а не минимальные.
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о том, что требования прокурора основаны на законе и подлежат удовлетворению.
В силу статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. "ж" ч. 1).
Согласно статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом, в силу части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 5 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" установлено, что к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 6 названного Федерального закона к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, в том числе: утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся в том числе, разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 80 Федерального закона № 323-ФЗ программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и на плановый период) Правительством Российской Федерации.
В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются: базовая программа обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании; средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты; требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности медицинской помощи.
В силу статьи 81 названного Федерального закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.
Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1074 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов устанавливает перечень видов, форм и условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.
Разделом 5 федеральной программы установлены средние нормативы объема медицинской помощи, которые составляют:
для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи на 2013 - 2015 годы - 0,318 вызова на 1 жителя;
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической целью (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала), на 2013 год - 2,44 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 2,04 посещения на 1 застрахованное лицо, на 2014 - 2,64 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 2,34 посещения на 1 застрахованное лицо, на 2015 год - 2,7 посещения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 2,3 посещения на 1 застрахованное лицо; для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2013 год - 0,63 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,52 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо, на 2014 год - 0,665 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,55 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо, на 2015 год - 0,71 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,59 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо; для медицинской помощи в стационарных условиях на 2013 год - 2,558 койко-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,74 койко-дня на 1 застрахованное лицо, на 2014 год - 2,463 койко-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,66 койко-дня на 1 застрахованное лицо, на 2015 год - 2,35 койко-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,59 койко-дня на 1 застрахованное лицо.
Разделом 6 средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2013 год установлены: на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов 256,9 рубля на 2015 год, за счет средств обязательного медицинского страхования 1 010,3 рубля на 2015 год; на 1 пациенто-дня лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 508,3 рубля на 2013 год, за счет средств обязательного медицинского страхования (без учета применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения)) - 570 рублей, на 2014 год за счет средств соответствующих бюджетов 559,4 рубля, 610,5 рубля на 2015 год; на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - на 2013 год - 1537,1 рубля, на 2014 год - 1654,3 рубля, на 2015 год - 2137 рублей.
В соответствии с федеральными законами "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1074 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в целях реализации на территории Самарской области государственной политики в области оказания гражданам бесплатной медицинской помощи Правительством Самарской области Постановлением от 29.12.2012 № 834 утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Территориальной программой, которая в части оспаривается прокурором, в разделе 4 установлены средние нормативы объема медицинской помощи за счет средств ОМС и областного бюджета, отличающиеся в сторону уменьшения от нормативов, установленных в федеральной программе:
для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 0,264 вызова; в 2014 году - 1,268 вызова, в 2015 году - 0,293 вызова;
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической целью в 2013 году - 2,23 посещения на 1 жителя, в 2014 - 2,433 посещения на 1 жителя, в 2015 году - 2,49 посещения на 1 жителя;
для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2013 год - 0,57 пациенто-дня на 1 жителя, на 2014 год - 0,6 пациенто-дня на 1 жителя, на 2015 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя;
для медицинской помощи в стационарных условиях в 2013 году - 2,255 койко-дня на 1 жителя, в 2014 году - 2,175 койко-дня на 1 жителя, в 2015 году - 2,105 койко-дня на 1 жителя.
В разделе 5 территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи.
При этом часть нормативов, установленных в данном разделе территориальной программы занижена по сравнению с нормативами, установленными и гарантированными федеральной программой:
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями или их соответствующими структурными подразделениями: на 2015 год за счет средств областного бюджета 1 127,34 рубля, 1 001,73 рубля за счет средств ОМС;
на 1 пациенто-день лечения в условиях дневного стационара (без учета применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) в 2013 году - 338,48 рубля за счет средств областного бюджета;
на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), на 2013 год за счет средств областного бюджета - 717,35 рубля, на 2014 год - 868,38 рубля, на 2015 год - 961,02 рубля.
С учетом действующего законодательства, на которое указывалось выше, суд приходит к выводу, что Правительство Самарской области, принимая оспариваемое Постановление "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", действовало в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.
Однако, при сравнении нормативов, установленных федеральной программой и территориальной программой, усматривается, что в территориальной программе нормативы занижены по сравнению с базовыми, установленными федеральной программой.
Установление нормативов объема медицинской помощи в меньшем размере, чем это предусмотрено федеральной программой, входит в противоречие с действующим законодательством, на которое указано выше и где органам исполнительной власти субъектов предоставлено право определять в территориальной программе лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи, но не уменьшать гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, установленной на территории Российской Федерации базовой программой, которая определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.
Доводы заинтересованных лиц о том, что при утверждении оспариваемой программы субъект Российской Федерации вправе корректировать нормативы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона и транспортной доступности медицинских организаций не может свидетельствовать о законности занижения установленных территориальной программой нормативов, так как право такой корректировки предусмотрено только в отношении нормативов объема медицинской помощи и не означает правомерность установления нормативов финансовых затрат по оказанию бесплатной медицинской помощи в меньшем размере по сравнению с федеральной программой.
Федеральная программа устанавливает средние нормативы оказания медицинской помощи бесплатно, которые как государственная гарантия равного права на получение всеми гражданами в Российской Федерации такой помощи не могут быть уменьшены субъектом Российской Федерации, поскольку действующее федеральное законодательство не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.
В федеральной программе на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов четко прописано, что именно она определяет в том числе, нормативы, о которых идет речь по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на всей территории Российской Федерации бесплатно, что указывает на то, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации на всей ее территории.
Учитывая, что оспариваемые прокурором положения территориальной программы в разделах 4 и 5 в части установления нормативов объемов медицинской помощи и финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в меньшем объеме, чем предусмотрено федеральной программой, противоречат федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и поэтому в соответствии со ст. 253 ГПК РФ имеются основания для признания в этой части нормативного правового акта недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу следующих положений разделов 4 и 5 территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 29.12.2012 № 834:
по 4 разделу в части установления нормативов объема медицинской помощи за счет средств ОМС и областного бюджета, заниженных по сравнению с нормативами, установленными в федеральной программе:
для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 0,264 вызова; в 2014 году - 1,268 вызова, в 2015 году - 0,293 вызова;
для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической целью в 2013 году - 2,23 посещения на 1 жителя, в 2014 - 2,433 посещения на 1 жителя, в 2015 году - 2,49 посещения на 1 жителя;
для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2013 год - 0,57 пациенто-дня на 1 жителя, на 2014 год - 0,6 пациенто-дня на 1 жителя, на 2015 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя;
для медицинской помощи в стационарных условиях в 2013 году - 2,255 койко-дня на 1 жителя, в 2014 году - 2,175 койко-дня на 1 жителя, в 2015 году - 2,105 койко-дня на 1 жителя;
по 5 разделу в части установления нормативов финансовых затрат, заниженных по сравнению с нормативами, установленными федеральной программой:
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями или их соответствующими структурными подразделениями: на 2015 год за счет средств областного бюджета 1 127,34 рубля, 1 001,73 рубля за счет средств ОМС;
на 1 пациенто-день лечения в условиях дневного стационара (без учета применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) в 2013 году - 338,48 рубля за счет средств областного бюджета;
на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), на 2013 год за счет средств областного бюджета - 717,35 рубля, на 2014 год - 868,38 рубля, на 2015 год - 961,02 рубля.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА


------------------------------------------------------------------